Todo lo que tenes que saber para entender sobre Decretos de Necesidad y Urgencia y Delegación Legislativa en Argentina.
Los poderes de la República
El artículo 1 de la Constitución Nacional Argentina (en adelante “CN”) establece para su gobierno la forma representativa “republicana” federal. La república, consiste en dividir al poder que surge bajo la institucionalidad del Estado, en tres órganos para evitar los abusos de poder concentrados en una sola persona u órgano y ejercerlos contra los derechos de la población. Nuestra CN lo prohíbe taxativamente en el artículo 29. Así, tenemos establecidos constitucionalmente al Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En el sistema republicano estos tres órganos tienen asignada una función específica. El legislativo, crea leyes; el ejecutivo, administra ejecutando las normas vigentes; y el judicial, resuelve conflictos. De esta manera, el Poder Ejecutivo no podría juzgar ni crear leyes; el Poder Legislativo, no podría aplicar las leyes ni juzgar; ni el Poder Judicial podría sancionar leyes ni administrarlas.
Pero es normal en el derecho, que donde existe una regla también hay una excepción. Cuando hablamos de la división de poderes, podemos encontrar que uno de ellos tienda a paralizar la actividad del Estado o que abuse de su cuota de poder, entre otras circunstancias. Y es así, que para controlar y equilibrar la balanza, cada poder, tiene atribuido una mínima función de otro poder.
De esta manera podemos poner como ejemplo, que el Poder Ejecutivo no puede juzgar ya que esta es una función propia del Poder Judicial, pero puede dictar indultos. De la misma manera, tiene vedado legislar ya que es una función exclusiva del Poder Legislativo, pero en determinados casos puede haber una delegación legislativa o también puede dictar Decretos de Necesidad y Urgencia cuyo contenido es legislativo. Y es este último tema, el motivo de este artículo.
El Poder Ejecutivo y la función legislativa.
Al Poder Ejecutivo, le corresponde lo que jurídicamente se le dice ejercer la “función administrativa”. Es decir, realiza una actividad “en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente espontánea”(1) en miras al bien común, y conforme a las normas vigentes. Las atribuciones del Poder Ejecutivo se encuentran contempladas en el artículo 99 de la CN.
En situaciones de emergencia manifiesta, nuestra ley fundamental contempla taxativamente dos maneras en la que puede constitucionalmente quedar habilitado para legislar, estableciendo excepciones al principio general que dice que: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” (Art. 99, inciso 3, 2do párrafo, CN).
La primera excepción es la que se denomina “delegación legislativa” y está contemplada en el art. 76. de la CN. Esta delegación la puede realizar el titular del ejercicio legisferante que es el Congreso de la Nación Argentina, para lo cual, reunidos los requisitos de emergencia pública, plazo en que caduca esta delegación y establecido el contenido, el Ejecutivo puede legislar sobre la materia en que fue habilitado por el órgano legislativo.
La segunda excepción en la que el Poder Ejecutivo puede emitir disposiciones de carácter legislativo, es a partir del dictado de los muy cuestionados Decretos de Necesidad y Urgencia. Esta práctica se institucionalizó con la reforma constitucional de 1994, dando por concluida la discusión jurídica en la que sí era posible que el Poder Ejecutivo emitiera disposiciones legislativas fundadas en emergencia, y que en algunas ocasiones el Poder Judicial avalaba tal situación (Fallo Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional – Mrio. de Economía – BCRA. – s/ amparo. Corte Suprema de Justicia de la Nación. “Plan Bonex”).
Decretos de Necesidad y Urgencia.
Como expresamos anteriormente, una de las excepciones al impedimento de que el Poder Ejecutivo dicte disposiciones de carácter legislativo es a partir de Decretos de Necesidad y Urgencia. Esta facultad se encuentra plasmada en nuestra CN en el artículo 99 inciso 3, párrafo 3 y 4. Esta norma establece que el Poder Ejecutivo:
“Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.
Análisis del artículo:
¿Cual es la situación fáctica en la que el Poder Ejecutivo puede dictar un Decreto de Necesidad y Urgencia?
El Poder Ejecutivo puede dictar un DNU “cuando existieran circunstancias que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta constitución para la sanción de leyes”. Esto quiere decir, que el Congreso, por la razón que sea, no pueda sesionar para cumplir su función. Esta situación podemos observarla en lo que fue la primera etapa de la pandemia de la COVID-19, donde fue necesario evitar el contacto entre personas y esto ocasionó que los legisladores no puedan reunirse en el Congreso. Con el correr de los meses, el Congreso montó una arquitectura digital que pudo reemplazar la presencialidad por la virtualidad, y retomar el trabajo ordinario.
¿Por qué razones el Poder Ejecutivo puede dictar Decretos de Necesidad y Urgencia?
La Constitución impone como requisitos la “necesidad y urgencia” para dictar un DNU. Esto implica que se encuentre en una situación de emergencia en la que se encuentre afectado el orden económico, social o la subsistencia de la organización política y jurídica de la nación. Es decir, que de manera indubitable, incuestionable, se encuentre en peligro la vida y/o bienes de la población en su conjunto. En casos prácticos, podemos hablar además de una pandemia, también de una catástrofe natural.
Estos dos requisitos tienen que ir de manera conjunta con el anterior, es decir que en el estado de necesidad y urgencia sea de tal magnitud que se torne frustrante para la vida y derechos de las personas dilatar la solución por tener que esperar a que el Congreso de la Nación legisle.
Con un Congreso funcionando, o dispuesto a sesionar en caso de estar en receso, no se fundamenta el dictado de un DNU. Tampoco estaría fundamentado si a pesar de que el Congreso no puede sesionar por alguna razón, no se evidencia “necesidad ni urgencia”.
¿Que no puede contener un DNU?
La CN establece cuatro materias que no pueden ser objeto de un DNU. Ellas son: materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos.
Las preguntas obligatorias que se deberán de hacer para decir que un DNU es válido constitucionalmente.
¿Hay necesidad y urgencia? La respuesta debe ser SI.
¿El Congreso puede sesionar, aún estando en receso? La respuesta debe ser NO.
¿El DNU tiene contenido penal, tributario, electoral o respecto al régimen de partidos políticos? La respuesta debe ser NO.
Si al menos una de las respuestas tiene un resultado inverso al expresado anteriormente, el DNU es inválido y por lo tanto inconstitucional.
Comisión Bicameral Permanente.
La Comisión Bicameral Permanente (en adelante CBP) está regulada por la Ley 26.122. Es un órgano que funciona dentro del ámbito del Congreso Nacional e integrado por miembros de este Poder, cuyo fin es pronunciarse respecto a los Decretos de necesidad y urgencia, los decretos emitidos por delegación legislativa y los relacionados con la promulgación parcial de leyes.
La CBP está integrada por ocho Diputados y ocho Senadores, que representan de manera proporcional a cada bloque parlamentario. Duran en sus cargos hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden ser reelectos. Además, la CBP cumple funciones aun cuando el Congreso esté de receso. Respecto al quórum, éste se alcanza con la mayoría absoluta (más de la mitad) de los miembros para poder sesionar. Esta misma mayoría se requiere para poder emitir los dictámenes, y en caso de empate, se impone el que lleve la firma del presidente de la CBP.
Procedimiento de los DNU. Pasos.
Artículo 99 de la CN.
- El Decreto de necesidad y urgencia tiene que llevar la firma de todos los Ministros del gobierno nacional incluyendo al Jefe de Gabinete.
- Este último funcionario deberá someterlo a consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro de los diez días siguientes a su publicación.
Ley 26.122
- La CBP debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. La validez o invalidez debe referirse a los requisitos formales y sustanciales.
- La CBP podrá abocarse de oficio ante el incumplimiento del paso 2, por parte del Jefe de Gabinete.
- La CBP tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras.
- Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento. Si la CBP no eleva el correspondiente despacho en el plazo establecido, las Cámaras se abocarán de oficio.
- Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata por su rechazo o aprobación mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes, sin posibilidad de realizar ningún tipo de enmiendas ni modificaciones.
- La derogación del DNU se produce con el rechazo de ambas cámaras quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
- Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto deberán ser comunicadas por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
Preguntas relacionadas a un DNU:
¿A partir de qué momento tiene efectos o comienza a regir un D.N.U.?
Los decretos de necesidad y urgencia comienzan a regir a partir del día expresado en el mismo decreto. Si no establece la fecha, se aplica el principio general establecido en el artículo 5 del Código Civil y Comercial de la Nación el cual expresa respecto a las leyes: “Vigencia: Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el día que ellas determinen”.
¿Qué pasa con las relaciones jurídicas concretadas si el Congreso de la Nación rechaza un DNU?
Esta situación está contemplada en el artículo 24 de la Ley 26.122 que reglamenta los DNU, estableciendo que los derechos adquiridos durante la vigencia del DNU quedan a salvo.
¿La Comisión Bicameral Permanente puede modificar parte de un DNU?
No. Solo tiene dos alternativas: Rechazar o aprobar el DNU. El artículo 23 de la Ley 26.122 prescribe que “Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes”.
Delegación legislativa.
La delegación legislativa es un procedimiento que pertenece al Poder Legislativo para habilitar o a autorizar al Poder Ejecutivo a que sancione normas, constituyendo otra de las excepciones al impedimento de legislar que tiene el Poder Ejecutivo. La delegación legislativa implica que el Poder Legislativo (el Congreso de la Nación) le cede al Poder Ejecutivo de manera temporal, determinadas atribuciones que le son propias.
El fundamento constitucional está establecido en el artículo 76 de la Constitución Nacional y se basa en que, frente a una situación de emergencia pública y notoria, donde se torne necesario evitar la dilación propia de los procesos burocráticos para la sanción de leyes que tiene el Congreso, se realice una delegación legislativa al Poder Ejecutivo para que éste, de manera más ágil y rápida, sancione normas para la pronta solución a dicha emergencia.
Esta Delegación Legislativa es excepcionalmente permitida siempre que cumpla determinados límites como requisitos ineludibles. Estos son:
- Límites en cuanto a la materia: Es decir, el Congreso de la Nación tiene la posibilidad de delegar al Poder Ejecutivo, determinados temas que considera que se encuentran en “emergencia” y que son materia exclusiva de tratamiento del Poder Legislativo. Es decir, por un lado tiene que individualizar una o varias materias, y por otro, no puede delegar una función que no le corresponde, como por ejemplo, aquellas que le son propias del Poder Judicial.
- Límites en cuanto al tiempo: El Congreso debe fijar un plazo de finalización de esa delegación, siendo inadecuado una delegación perpetua.
- Límites en cuanto al contenido: El Congreso debe fijar en la delegación, cuál es el alcance delegado permitido en cuanto al contenido, no pudiendo el Ejecutivo extenderse de dichos límites. Es decir, el Congreso le puede delegar la facultad de legislar al Poder Ejecutivo sobre un tema o una ley de manera total, o simplemente algún aspecto del tema o ley. Por ejemplo, la ley de estupefacientes fue una ley sancionada por el congreso, pero éste le delegó al Poder Ejecutivo la posibilidad de establecer que drogar sí y que drogas no, entran en el rango establecido en esta ley.
Para finalizar, es necesario resaltar que los reglamentos delegados (aquellos que dicta el Poder Ejecutivo por delegación legislativa) quedan sometidos al control parlamentario a partir del órgano creado al efecto que es la Comisión Bicameral Permanente. (ART 100, inciso 12 CN)
Procedimiento de los Reglamentos Delegados. Pasos de la Delegación Legislativa
Artículo 76 de la CN.
- El Congreso de la Nación debe establecer la delegación legislativa al Poder Ejecutivo. Las materias pueden ser de administración propia del Congreso, o temas que considere que se encuentran en emergencia. Tiene que fijar un plazo en que va a operar la delegación, y establecer las bases, alcances y límites que tendrá el Poder Ejecutivo.
Artículo 100, inciso 12 de la CN.
- El Jefe de Gabinete debe refrendar los decretos emitidos por el Presidente.
Ley 26.122.
- Dentro de los diez días del dictado de un decreto de delegación legislativa, el Poder Ejecutivo lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Ante este incumplimiento, la Comisión se abocará de oficio.
- La CBP debe expedirse sobre la validez o invalidez del decreto, debiendo observar si cumple con los requisitos de forma, fondo y plazo en que fue otorgada la delegación.
- La CBP tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras.
- Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento. Si la CBP no eleva el correspondiente despacho en el plazo establecido, las Cámaras se abocarán de oficio.
- Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata por su rechazo o aprobación mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes, sin posibilidad de realizar ningún tipo de enmiendas ni modificaciones.
- La derogación de un decreto de delegación legislativa se produce con el rechazo de ambas cámaras quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
- Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto deberán ser comunicadas por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
Si te quedan dudas referidas a estos temas, no las tengas para escribirnos y ampliar o mejorar este artículo.
Referencias:
(1) Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo 1. 7ma edición. LexisNexis Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1996. Pág. 82.
http://www.saij.gob.ar/corte-suprema-justicia-nacion-federal-ciudad-autonoma-buenos-aires-peralta-luis-arcenio-otro-estado-nacional-mrio-economia-bcra-amparo-fa90000451-1990-12-27/123456789-154-0000-9ots-eupmocsollaf
Fotos:
Casa Rosada: casarosada.gob.ar
Congreso de la Nación: turismo.buenosaires.gob.ar
